深度观察‖广东南海首试“地券”/新增建设用地“不找市长找市场”
一方面，新增建设用地指标不断收窄；另一方面，城市建设和发展亟待新的土地空间。如何破解两者矛盾？广东省佛山市南海区推出的“地券”制度通过建设用地复垦为农用地形成可流转交易“地券”，从而换取用地指标，或将大有可为。
改革开放以来，广东省佛山市南海区走出了一条以村镇为主体、自下而上的就地工业化、城镇化道路。但“南海模式”在实现当地快速工业化和城镇化的同时，也产生了土地开发强度高、土地产出低、土地利用细碎化等问题。
资料显示，2016年，南海建设用地规模为84万亩，占全区总面积的52%；南海区的单位建设用地产出为4.3亿元/平方公里，低于珠三角地区的许多市、区；南海村级工业园占建设用地的比重超过了20%，其中30亩以下的村级工业园有99个，30亩~100亩的有近200个。
一方面，产业升级和城市建设对建设用地的需求难以通过增量建设用地来满足；另一方面，是存在大量低效用地没有发挥出应有的作用。基于此，南海区国土城建和水务局提出要通过“地券”制度，依靠市场化机制来解决这个问题。
“‘地券’制度的推出，就是为了严格保护耕地、盘活存量土地、提供用地保障，推进南海区产业转型升级和新型城镇化建设。”广东省佛山市南海区国土城建和水务局常务副局长麦绍强如是说。
新增建设用地“不找市长找市场”
城市化、工业化和农业现代化是我国近几十年发展的一个主要趋势。绕不过去的问题之一就是，城市化过程中，城市土地越来越紧张，房价越来越高，而农村的耕地又不断减少，以至于18亿亩耕地红线保护形势严峻。为有效解决这个问题，我国各地早在10余年前就进行了农村土地制度改革的多种探索，例如重庆“地票”制度、浙江义乌“集地券”制度等。
2017年12月12日，为整理闲置、低产出、碎片化的建设用地，向存量空间要发展红利，佛山市南海区发布《佛山市南海区地券管理暂行办法》（征求意见稿），成为广东省第一个“吃螃蟹”的地区。
“地券的推出有着迫切的市场需求因素。”南海区国土城建和水务局副局长薛佩华表示，经过改革开放近40年的发展，南海的土地开发强度已达50%，单靠新增建设用地难以支撑城市发展。地券的特点在于融转聚优、四位一体。即政策融合，利用现有多项改革成果，形成改革合力；用地转型，挖掘现有存量建设用地资源，走存量发展之路；集约集聚，整合零星分散低效用地，提高土地使用效率；优化布局，提升城乡发展面貌，改善人居环境。充分发挥城乡建设用地增减挂钩政策效应，严格保护耕地，维护农民和农村集体经济组织合法权益，为该区产业转型升级和新型城镇化建设提供用地保障。
目前，南海承担完善多项国家改革措施的任务，包括三旧改造、农村集体经营性建设用地入市、农村土地征收、农村宅基地制度、“多规合一”改革、完善建设用地使用权二级市场试点工作等。
“意见稿的发布，对于实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展，深化农村土地制度改革试点和城乡建设用地增减挂钩政策，优化用地布局，提高用地效率，破解我区土地资源供需矛盾，维护农民和农村集体经济组织合法权益有着重要意义。”薛佩华说。
今年3月，南海区正式印发《地券管理暂行办法》（以下简称《办法》），标志着全省首试“地券”制度，通过建设用地复垦为农用地形成可流转交易“地券”，进而换取用地指标的方法正式启航。
事实上，与其他地区的类似制度相比，南海的“地券”制度有着更高的市场化程度，其参与者可以是经济社、经联社和其他市场开发主体，参与地券交易的主体数量多、市场化程度高，政府主要负责指导，市场主体才是具体的实施者。
记者调查发现，佛山市南海区2017年全区GDP为2680亿元，区域综合实力连续四年位居全国中小城市百强区第二名，相对重庆、四川、江苏等省级体量的空间规模来说，土地规模小、开发强度高，即便是南海的低效用地，也有很高的复垦难度和复垦成本，这就需要南海国土部门以及相关镇街付出更多的努力。
据介绍，南海的“地券”制度有两大特点：一是竞购主体多元化。国内其他实行“地票”制度的地方竞购主体主要是政府，而南海地券竞购主体则包括了区镇土地征收部门、镇人民政府（街道办事处）、农村集体经济组织等。二是南海地券来源不一样。重庆的供给主体主要是宅基地和空心村，而南海则是大量的村级工业园、低效的工业用地。
薛佩华告诉记者，南海的集体建设用地所有权人、国有建设用地的使用权人，将符合复垦条件的建设用地复垦为农用地，经过国土部门的验收，注销集体建设用地使用证或国有建设用地使用权证，就可以产生地券，用于新的农转用。如果验收确认为耕地的，还可以产生补充耕地指标，进一步提高复垦动力。
“地券”产生后，持有地券的土地权利人可以委托镇街向区国土部门提出出让申请；区国土部门根据一定时期内的地券出让规模向区公共资源交易中心申请组织交易，并向社会公布交易公告；地券竞争主体向区公共资源交易中心提出交易申请，按照招标、挂牌、拍卖等方式进行地券交易；成交后，签订《地券交易合同》，30个工作日缴清价款和有关费用，交易就完成了。
交易中如何体现政府的作用？是否会出现囤积现象？对于业界关心的这些问题，薛佩华表示，地券的价格通过市场竞价最终形成，区公共资源交易管理委员土地交易专责组根据市场供求等综合因素确定交易底价，用于指导和调控市场的竞价过程。由于交易过程中会出现的交易量与实际需要量之间的不匹配问题，南海地券允许分割使用。为了防止囤积，《办法》对地券使用期限进行了规定，购得人超过一年未使用的，将会被暂停交易资格。
“地券只是在控制新增建设用地这条‘大路’上开一条‘小路’。”薛佩华强调，“以前的指标是政府无偿配置，现在要指标就要花钱购买，简单来说就是‘找市场不找市长’。”
破解土地指标瓶颈
土地作为经济发展的载体，是一种稀缺资源，长期困扰各地发展的瓶颈首推土地制约。在当前国家紧控土地指标的环境下，要继续保持迅猛发展势头、安置成批发展项目，必须首先解决好土地问题。
如何破解“土地指标瓶颈”这一问题，对于在用地问题上一贯“敢为天下先”、饮“头啖汤”的佛山市南海区政府，又是一大挑战。
广东省佛山市国土规划局副局长李溟表示，南海实施“地券”制度，既是落实乡村振兴战略、建立健全城乡融合发展体制机制的决策部署，也是为了深化农村土地制度改革试点和城乡建设用地增减挂钩政策，破解当前南海区建设用地的供需矛盾。目前，佛山市各区正学习南海经验，推动“地券”制度在全市实践。
“供”方面，当前，中央到地方已提出了“控制增量、盘活存量、增加流量、提高质量”的思路。比如：广东省已明确，珠三角地区今年起除重点基础设施和民生保障项目外，不再下达新增建设用地指标，改变了传统依赖增量发展的惯性模式，倒逼各地要从存量上要发展空间。
据了解，当前佛山市南海区新增建设用地指标主要来源有4个：一是开展深度贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂；二是根据《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》，广东农村今年将全面推行拆旧复垦，腾退的建设指标将在全省流动，南海亦可通过该渠道购买建设指标；三是佛山市对南海“三旧”改造考核奖励，今年将有上千亩配置建设指标；四是“地券”制度，经初步预测，预计2018年就有超过500亩地券指标可用于市场交易。
在“需”方面，近年来，佛山市南海区确立“大招商、招大商”的目标，大力发展电子信息、大数据、新能源汽车、新材料等新兴产业，推动产业结构转型升级，对建设用地提出了规模连片、基础设施完善、产业服务配套等更高的要求。然而，当前南海建设用地占比已经达到了50%，是目前全国开发强度最高的地区之一，超过了国际公认的30%的警戒线，要以挖掘低效、闲置、产出率低的存量建设用地潜力为主。
同时，“地券”制度的出现，也可以用于满足新的农转用需求。据悉，2007年~2016年，南海批准的建设用地总量有8.3万亩，其中集体建设用地有4.1万亩，村集体及背后社会资本每年大约需要4000多亩的建设用地指标。
此外，“地券”制度也可以帮助实现留用地指标的落地。薛佩华表示，为降低征地难度，减少征地阻力，南海区全面停止留用地安置方式的条件还不成熟，随着逐步停止留用地指标供应，未来只能通过购买地券获得土地指标。
据南海国土部门的统计，地券最大的供给主体是区内14万亩的村级工业园，也是街镇经济发展的重要动力所在。街镇都不希望本街镇产生的地券被其他街镇购得，而另一方面，地券跨街镇流通有利于产业在全区内的优化布局，30%统筹使用的出台是平衡镇街发展诉求和全区优化布局的折中选择。
薛佩华透露，南海作为在广东首个“吃螃蟹”推行“地券”制度的地区，将在7镇（街）各选取至少1个项目作为试点，不断总结试点经验，完善相关政策文件，待成熟后再全面铺开。
“实行地券交易是一举三得的事。”李溟分析认为，其一，对农民集体来说，闲置的低效用地复垦为耕地，自己得到了一笔收入。其二，对农村和城市来说，耕地宏观上得到了保护。其三，南海的城镇化进程加快，发展也将更加提速，南海地券相当于在计划指标之外又多了一些市场指标。
地券获取与交易均不容易
记者调查发现，按照佛山市南海区的办法，地券获取和交易使用并不容易，有着严格的流程和核验机制，包括项目认定、申请复垦、复垦验收、注销登记、补充耕地指标等，此后地券方可交易。
南海区国土城建和水务局用地科科长姚晓辉强调，有参加地券交易活动的单位提供了虚假材料骗取成交；参加地券交易活动的单位互相串通，操纵地券交易活动；地券交易机构及其工作人员徇私舞弊和利用其它手段为有关单位骗取成交的情形之一的，其交易结果无效。构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
在申请复垦上，首先项目需相关部门的认定方可开展。建设用地复垦项目由区国土部门牵头进行立项认定，综合考虑土地利用总体规划、产业发展需要、建设用地复垦的条件和周期等因素等进行立项，并根据增减挂钩相关文件逐级申报。但并非所有的土地都具备复垦的条件，必须面积具有一定规模，或具备与现状农用地连片生产的条件，且土地权属清晰，没有争议。集体建设用地复垦主体为土地所有权人和国有建设用地复垦主体为土地使用权人均可提出申请，但集体经济组织申请复垦及交易需按照相关法律法规和股份社章程经由股东或股东代表讨论和表决同意。
在获取地券上，建设用地复垦后，形成的农地还应当满足农业生产条件；复垦为耕地的应达到相关耕地质量标准，且需区、市级国土部门会会同农业、林业等部门进行验收后，方能核发地券证书、并进行注销登记。被省级国土部门验收确认为耕地的，其产生的补充耕地指标由区政府按照耕地开垦费标准进行统一回购。
在地券使用上，可以一次性或分割使用地券。地券使用须符合土地利用总体规划、城乡规划等要求。地券权利人可以一次性使用或者分割使用地券，不得私下转让地券；使用完毕由国土部门注销。使用地券时，应当提供地券原件，区国土部门在地券上记载地券使用信息，地券记载的面积全部使用完后，区国土部门予以注销；需在一年内办理用地报批手续。签订地券交易合同后1年内，地券受让方应组织办理用地报批手续，逾期未组织办理用地报批手续的，不允许继续参与地券交易。
记者研究相关政策发现，建设用地复垦项目由区国土资源部门牵头进行立项认定，综合考虑土地利用总体规划、产业发展需要、建设用地复垦的条件和周期等因素等进行立项，并根据增减挂钩相关文件逐级申报。
申请复垦土地应当同时具备3个条件：一是现状必须是建设用地；二是面积具有一定规模，或具备与现状农用地连片生产的条件；三是土地权属清晰，无争议。
地券的竞购主体只能是农转用（征收）的需求方，主要包括区征地拆迁部门、镇人民政府（街道办事处）、农村集体经济组织等。地券交易采取招标、挂牌或拍卖方式进行，不允许私下交易。镇人民政府（街道办事处）可根据实际需求，预留不超过30%的地券由本镇（街道）统筹使用。
姚晓辉解释，根据办法，地券是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为农用地后，依据城乡建设用地增减挂钩形成的建设用地指标。而新增的建设用地指标将可以交易，进而可以平衡不同区域对建设用地的需求。
比如，甲村复垦100亩建设用地为农用地，通过向有关部门申请形成100亩的地券（即用地指标），其中的70亩须交易；乙城的农转用（或征收）的需求方可以竞购，乙城即可增加70亩的建设用地指标，经过一系列的流程之后，70亩土地即可进入市场。地券使用过程中，可以一次性使用，也可以分割使用。
改革创新永远在路上
一方面，新增建设用地指标不断收窄；另一方面，城市建设和发展亟待新的土地空间。如何破解两者矛盾？
“用地矛盾颇为突出的广东省需要迈出这一步。”中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长、广东省不动产登记与估价专业人员协会会长谢戈力认为，作为土地指标转移的一种工具，南海的“地券”制度可以实现建设用地布局优化，有利于集体经营性用地的集约开发。
有关数据显示，粤港澳大湾区城市普遍面临土地资源局限，重点城市普遍土地开发强度较高，珠三角9个城市中的广州、深圳、珠海、东莞、佛山5个城市土地供应趋于减缩。珠三角9市中，有4个城市土地开发强度超过开发强度警戒线30%，其中，深圳、东莞超过45%，珠海、佛山在35%左右，广州、中山开发强度亦逐渐逼近30%。南海的土地开发强度则达到50%。
“这实际上倒逼各地要严控新增用地，从存量上要发展空间。”谢戈力表示，“地券”制度的出现，就是赋予了土地指标相应的市场价值，允许其在区内进行交易流动，从而盘活存量土地，优化用地布局，进而探索城乡融合发展新路径。
薛佩华认为，佛山市南海区试水“地券”制度，是基于其建设用地的供需矛盾，与全区“升级工业园、建设新都市、发展新经济”的战略吻合。当前，南海区已形成10个产值超200亿元的支柱产业，产业升级对建设用地提出规模大、连片发展、基础设施完善等要求。然而全区建设用地碎片化严重，产出率低，685个村级工业园占据大量的建设用地空间，不利于乡村振兴。
当前，从中央到地方，政策导向鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩。南海新推的地券针对的建设用地不仅仅是宅基地和“空心村”，而是直指村级工业园。地券的竞购主体也更加丰富，南海的探索将更易于推广、复制。
广东省国土资源厅有关负责人表示，党的十九大报告提出，要实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。与此同时，从中央到地方已提出了“控制增量、盘活存量、增加流量、提高质量”的思路，新增建设用地指标不断收窄。《办法》出台，是探索向存量空间要发展红利的新模式。
“改革创新永远在路上。”有关学者专家认为，佛山南海“地券”制度，有望在国家、省市不断缩减新增建设用地指标供应的政策背景下，破解当前建设用地的供需矛盾，为粤港澳大湾区城市普遍面临的土地资源瓶颈，探索一条可持续发展、市场化的新路径。
（转自中国国土资源报）
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